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用改革終結電力系統的超級壟斷
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- 發(fā)布時(shí)間：2019-07-27 17:51
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【概要描述】2002年電力體制改革以來(lái)，中國電網(wǎng)領(lǐng)域逐漸形成一種超級壟斷的業(yè)態(tài)，這是之前中國電力發(fā)展史上沒(méi)有的，也是世界電力能源領(lǐng)域所罕見(jiàn)的：一是行業(yè)公共權力的壟斷，既當裁判員，又當一方運動(dòng)員;二是業(yè)務(wù)規模的壟斷，企業(yè)規模已經(jīng)超越“規模經(jīng)濟”的上限;三是業(yè)務(wù)鏈條的壟斷，既是獨家批發(fā)商，又做主要零售商;四是技術(shù)創(chuàng )新的壟斷，既是獨家采購商，還是主要供應商……?反壟斷的指向，應包括經(jīng)濟領(lǐng)域那些缺乏制衡、難以監督、占
用改革終結電力系統的超級壟斷
【概要描述】2002年電力體制改革以來(lái)，中國電網(wǎng)領(lǐng)域逐漸形成一種超級壟斷的業(yè)態(tài)，這是之前中國電力發(fā)展史上沒(méi)有的，也是世界電力能源領(lǐng)域所罕見(jiàn)的：一是行業(yè)公共權力的壟斷，既當裁判員，又當一方運動(dòng)員;二是業(yè)務(wù)規模的壟斷，企業(yè)規模已經(jīng)超越“規模經(jīng)濟”的上限;三是業(yè)務(wù)鏈條的壟斷，既是獨家批發(fā)商，又做主要零售商;四是技術(shù)創(chuàng )新的壟斷，既是獨家采購商，還是主要供應商……?反壟斷的指向，應包括經(jīng)濟領(lǐng)域那些缺乏制衡、難以監督、占
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2002年電力體制改革以來(lái)，中國電網(wǎng)領(lǐng)域逐漸形成一種超級壟斷的業(yè)態(tài)，這是之前中國電力發(fā)展史上沒(méi)有的，也是世界電力能源領(lǐng)域所罕見(jiàn)的：一是行業(yè)公共權力的壟斷，既當裁判員，又當一方運動(dòng)員;二是業(yè)務(wù)規模的壟斷，企業(yè)規模已經(jīng)超越“規模經(jīng)濟”的上限;三是業(yè)務(wù)鏈條的壟斷，既是獨家批發(fā)商，又做主要零售商;四是技術(shù)創(chuàng )新的壟斷，既是獨家采購商，還是主要供應商……
反壟斷的指向，應包括經(jīng)濟領(lǐng)域那些缺乏制衡、難以監督、占據一方、自行其是、甚至被輿論稱(chēng)為“帝國”的壟斷利益集團。6月13日，習近平同志在中央財經(jīng)領(lǐng)導小組會(huì )議上強調“抓緊制定電力體制改革總體方案”——上述這種罕見(jiàn)的超級壟斷業(yè)態(tài)，作為2002年電力體制改革中試驗性、階段性的負產(chǎn)品，過(guò)去沒(méi)有，今后也不應長(cháng)期存在，勢必成為本輪深化電改的主要改革對象。
電網(wǎng)超級壟斷的五大弊端
一是企業(yè)規模不經(jīng)濟。特許壟斷經(jīng)營(yíng)是電網(wǎng)技術(shù)經(jīng)濟特性決定的，但壟斷企業(yè)的規模大小應符合基本的經(jīng)濟規律，過(guò)大或過(guò)小都會(huì )影響經(jīng)營(yíng)效益。目前世界電力行業(yè)存在“大國無(wú)巨頭”的現象，中國國家電網(wǎng)公司的企業(yè)規模早已超出世界電力行業(yè)的一般規律，多項財務(wù)指標卻一直遠遠落后于國際平均水平;與國內的南方電網(wǎng)公司相比，在全面涉及盈利能力、償債及資產(chǎn)運作能力、勞動(dòng)生產(chǎn)率、成長(cháng)性的7年71次指標對比中，也以12:59系統性地落后——在企業(yè)基礎條件以及領(lǐng)導班子個(gè)人努力基本相當的情況下，恰恰證明其作為一個(gè)企業(yè)已經(jīng)超越了合理的規模經(jīng)濟臨界點(diǎn)，無(wú)法實(shí)現更佳效益，規模過(guò)大勉為其難。
二是缺乏比較競爭機制。2002年廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)，使中國發(fā)電環(huán)節形成多元競爭市場(chǎng)格局;而電網(wǎng)環(huán)節保持壟斷經(jīng)營(yíng)，十余年后在投入產(chǎn)出、單位造價(jià)、勞動(dòng)生產(chǎn)率等諸多方面顯著(zhù)落后。例如，2011年電源建設投資為2003年的2倍左右，但年度新增裝機容量卻達到2.5—3倍，增長(cháng)幅度始終高于投資;而同期電網(wǎng)建設投資為2003年的3.5倍左右，但年度新增規模，不論是110KV及以上電力線(xiàn)路長(cháng)度還是變電設備容量，其產(chǎn)出的增長(cháng)幅度都始終低于投資。又如，2010年火力發(fā)電工程造價(jià)只有2002年的80%左右，在物價(jià)普遍上漲的情況下仍顯著(zhù)下降;而同期各電壓等級交流送電工程的單位造價(jià)卻普遍增加五成左右，變電工程除500KV以外也普遍增長(cháng)，缺乏比較競爭成為電網(wǎng)工程單位造價(jià)普遍提高的公認的制度性因素。
三是盲目投資擴張。電網(wǎng)環(huán)節由于壟斷利益驅動(dòng)而盲目投資，在設備利用率上明顯存在浪費。中國輸電線(xiàn)路裝機比、線(xiàn)路電量比分別只有美國的59%及65%，比日本更遠遠不如。目前中國電力規模完全堪比美國，但美國很多線(xiàn)路設備建成于上世紀五六十年代，至今保持良好運營(yíng)，而中國在電網(wǎng)設備利用率很低的同時(shí)依然長(cháng)期存在送不出、落不下以及“卡脖子”現象。另外，美國、日本、加拿大、巴西等國一回路交流500KV輸電線(xiàn)路的輸送功率一般能夠達到100萬(wàn)千瓦以上，而目前中國電網(wǎng)的線(xiàn)路利用率普遍只有這一水平的一半左右。
四是削弱地方供電保障。電力保障屬于典型的地方公共事務(wù)，新中國成立以來(lái)中國管電體制雖多次沿革，但在大多數時(shí)間保持了省以下雙重管理的體制。2002年以來(lái)，中央電網(wǎng)企業(yè)以高度集權方式進(jìn)入地方領(lǐng)域，地方政府逐漸淡出電力特別是電網(wǎng)事務(wù)，后者逐漸形成“用戶(hù)心態(tài)”，前者卻難以滿(mǎn)足全國各地有差異的用電需求。近年來(lái)，“十一五”期間全國110KV及以下低壓配電網(wǎng)的線(xiàn)路長(cháng)度、變電設備容量分別增長(cháng)23.8%與67.2%，而同期220—750KV輸電網(wǎng)的兩項指標則分別增長(cháng)70.4%與135.4%，電網(wǎng)央企對于基層供電的投資建設始終力度不足，削弱了地方供電的保障與發(fā)展機制。
五是放大壟斷副作用。新中國成立以來(lái)在“電力部”等政企一體的組織機構以?xún)?，各級調度局、調度所自成體系，與發(fā)電/供電/超高壓等均分開(kāi)獨立運作，雖與社會(huì )之間存在“獨家辦電”，但在中國電力行業(yè)內部并不存在壟斷的基因。2002年電改廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)之后，一方面進(jìn)入多元化市場(chǎng)化的新歷史階段，一方面調度機構與輸供電企業(yè)一體，行業(yè)公器逐步淪為企業(yè)牟利的工具，中國電力的壟斷問(wèn)題才迅速凸顯——借助強大的公共權力、龐大的企業(yè)規模，電網(wǎng)企業(yè)不斷謀求超額利益，從傳統發(fā)電企業(yè)到新能源企業(yè)，從裝置企業(yè)到地方電力都與其矛盾不斷，甚至政府部門(mén)與監管機構都對其無(wú)可奈何，這種試驗性階段性的制度安排無(wú)疑放大了壟斷的負面作用。
對于中國電網(wǎng)領(lǐng)域的超級壟斷業(yè)態(tài)來(lái)說(shuō)，規模壟斷是市場(chǎng)基礎，業(yè)務(wù)壟斷是制度核心，權力壟斷是強力保障，創(chuàng )新壟斷是兌付延伸。由此形成其超額壟斷利益的四大來(lái)源：一是模糊成本——目前全國平均電價(jià)中電網(wǎng)環(huán)節差價(jià)已達1/3左右，收益空間遠高于燃料成本占70%的發(fā)電環(huán)節;二是獨家報價(jià)——目前特高壓工程的單位公里造價(jià)已超過(guò)一億元，而且缺乏比較、難以抑制;三是業(yè)務(wù)延伸——通過(guò)強勢進(jìn)入裝置產(chǎn)業(yè)，借助優(yōu)勢市場(chǎng)地位實(shí)現最大利益收割;四是規避監管——通過(guò)大規模海外投資，在轉移國內收益的同時(shí)規避監管。
通過(guò)電網(wǎng)重組抑制超級壟斷
首先，目前中國電網(wǎng)企業(yè)的規模設置屬于改革決策過(guò)程中試驗性/階段性的人為設置。
根據張國寶同志向媒體透露：2002年電改經(jīng)歷過(guò)復雜的博弈，出現過(guò)“一張網(wǎng)”“四張網(wǎng)”“六張網(wǎng)”等多個(gè)方案，最終通過(guò)妥協(xié)折中，形成了目前國家電網(wǎng)26省/南方電網(wǎng)5省/內蒙古電網(wǎng)1省的特殊的市場(chǎng)格局。由此可見(jiàn)，目前中國電網(wǎng)企業(yè)的規模設置屬于改革決策過(guò)程中試驗性/階段性的人為設置。
壟斷是一種自然現象，不必否認集權壟斷帶來(lái)的管理效率與企業(yè)利益，但更需要強調更高層面的產(chǎn)業(yè)效益與社會(huì )福利。在絕大多數國家，電網(wǎng)都是特許壟斷經(jīng)營(yíng)的;但與此同時(shí)，各級政府代表社會(huì )公眾利益對壟斷集團進(jìn)行監管、抑制、制度安排與調整改革，在經(jīng)濟上是常見(jiàn)的，在政治上則是政府必須做且必須不斷努力做好的——26:5:1的過(guò)渡性的格局不應長(cháng)期沒(méi)有結論。
其次，中國國家電網(wǎng)公司的企業(yè)規模已超出世界電力行業(yè)的一般規律。
每年的世界500強排行榜上都有20—30家大型電力(能源)企業(yè)。中國國家電網(wǎng)公司的資產(chǎn)規模、營(yíng)業(yè)收入長(cháng)期高達世界同行平均水平的2-3倍，員工規模更達10倍左右，而在盈利能力、勞動(dòng)生產(chǎn)率等多項財務(wù)指標方面一直遠遠落后于國際平均水平;即使與國內的南方電網(wǎng)公司相比，在多年多項財務(wù)經(jīng)營(yíng)指標的對比中，也呈系統性落后的局面。類(lèi)似的“大≠美”現象同樣存在于法國電力、東京電力、意大利電力、美國安然及德國意昂等超大型電力企業(yè)(安然已破產(chǎn))。
目前世界電力行業(yè)存在“大國無(wú)巨頭”現象，俄羅斯、加拿大、美國、巴西、澳大利亞、印度、阿根廷等領(lǐng)土面積大國(除了中國)目前均很少有超大型電力企業(yè)。它們或者不發(fā)展全國性超大型電力企業(yè)(美國)，或者對原有超大企業(yè)進(jìn)行拆分或改革(俄羅斯、阿根廷)。歐洲的超大型電力(能源)企業(yè)較多，但市場(chǎng)高度開(kāi)放、多元競爭激烈，并受到政府嚴格監管與社會(huì )高度警惕，德國萊茵等著(zhù)名電力(能源)巨頭即被多次實(shí)施反壟斷調查或制裁。
第三，國網(wǎng)公司一家獨大的市場(chǎng)地位與世界主要經(jīng)濟體的市場(chǎng)格局反差明顯。
目前世界主要經(jīng)濟體的電力(能源)領(lǐng)域都形成了比較均衡的市場(chǎng)格局。其中，美國的市場(chǎng)格局高度均衡，即使是第20名企業(yè)的營(yíng)收規模依然可達第一名的50%;歐洲各國間已高度開(kāi)放，所有大型電力(能源)企業(yè)都難以獨占市場(chǎng)，前5大企業(yè)均屬同一量級;日本電力(能源)企業(yè)的數量雖然較少，但即使最大的東京電力公司所占比例也只有32%。
而中國電力(能源)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域卻呈現一種一家獨大的畸形市場(chǎng)格局——作為規模第一名的國家電網(wǎng)公司，其營(yíng)收規模超過(guò)了第二至第十名所有企業(yè)之和，全國上千家電力(能源)企業(yè)中，只有4家能夠達到國家電網(wǎng)的1/10。在世界主要經(jīng)濟體中，這樣一家獨大的市場(chǎng)格局可以說(shuō)是絕無(wú)僅有。
最后，電網(wǎng)拆分，在操作層面的“風(fēng)險成效比”最小。
將壟斷集團作為改革主要對象
重組全國電網(wǎng)企業(yè)，應作為本輪深化電改的重要任務(wù)，這不僅是對2002年市場(chǎng)化探索的負責任的一個(gè)交待，對這一世界電力發(fā)展史上最奢華的規模經(jīng)濟實(shí)證給予結題，同時(shí)具有顯著(zhù)的現實(shí)意義，在操作層面也“風(fēng)險成效比”最小。
一是規模經(jīng)濟效益，重組全國電網(wǎng)企業(yè)，拆分超過(guò)“規模經(jīng)濟”合理上限的超大型電網(wǎng)公司，可以直接改善企業(yè)經(jīng)營(yíng)、獲得規模經(jīng)濟效益;
二是比較競爭效益，通過(guò)重組在電網(wǎng)環(huán)節形成N家規模均衡可比的電網(wǎng)企業(yè)，參照2002年廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)以來(lái)發(fā)電環(huán)節的經(jīng)驗，可直接獲得比較競爭效益;
三是合理推進(jìn)全國聯(lián)網(wǎng)，打破超大規模的企業(yè)壟斷之后，有利于在電網(wǎng)規劃環(huán)節提高中立性與專(zhuān)業(yè)性，特別是在全國聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域有利于減少利益糾葛、實(shí)現科學(xué)決策;
四是促進(jìn)信息公開(kāi)，N家同類(lèi)型的特許壟斷企業(yè)與一家超大規模的壟斷企業(yè)相比，不但信息更加透明，而且直接增加了可比性，有利于政府的管制與決策;
五是有利電能攤銷(xiāo)，打破超大規模的企業(yè)壟斷之后，各市場(chǎng)主體更加均衡更加平等，可再生能源并網(wǎng)/跨省跨區電能攤銷(xiāo)等領(lǐng)域更有利于落實(shí)國家產(chǎn)業(yè)政策;
六是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)格局，打破超大規模的企業(yè)壟斷之后，產(chǎn)業(yè)格局更加均衡而多元化，有利于維護市場(chǎng)秩序，實(shí)現電網(wǎng)向新技術(shù)新產(chǎn)業(yè)的無(wú)歧視開(kāi)放，也利于改進(jìn)地方關(guān)系保障基層供電;
七是促進(jìn)發(fā)展改革，打破超大規模的企業(yè)壟斷之后，有利于電網(wǎng)企業(yè)更快建立現代企業(yè)制度，實(shí)現上市融資、混合所有制等多項探索，也利于進(jìn)一步深化電改;
八是有利決策執行，根據張國寶同志向媒體透露，2002年電改前期廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)方案的阻力很大，但當決策確定之后有關(guān)方面的關(guān)注點(diǎn)迅速轉向資產(chǎn)劃分、人事布局等方面。同理，調度獨立/電網(wǎng)重組等項改革的關(guān)鍵，在于決策而非操作層面，而一旦明確決策銳意改革，必將極大地扭轉改革博弈的態(tài)勢，減少阻力、增加助力。
電力市場(chǎng)化改革的核心，就是調度、交易、輸電等公共職能的制度安排，為避免形成公共權力的壟斷，絕大多數國家對此都采取了不同形式不同程度的三者分離。而中國由于對市場(chǎng)化改革內涵以及產(chǎn)業(yè)運行機理認識不到位，在市場(chǎng)化改革過(guò)程中反而出現超級利益集團，人為放大了壟斷的負面效果，同時(shí)造成國家對于電力領(lǐng)域的控制與決策能力下降——在新的歷史時(shí)期，必須通過(guò)進(jìn)一步深化改革，打破超級壟斷，重回市場(chǎng)化改革的正軌。
新中國成立以來(lái)，管電體制僅國家層面即歷經(jīng)了11次沿革，改革已是常態(tài)。任何方案都具有階段性、但同時(shí)應不斷進(jìn)步，任何具體措施都可以妥協(xié)，但固化利益謀千秋萬(wàn)代是不可能的。如果說(shuō)“廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)”“網(wǎng)運分開(kāi)”代表了十年前改革者的智慧，那么在十年之后就必須增加“分類(lèi)管制”，特別是對于這十年間形成的超級壟斷利益集團，有必要針對性地作為改革的主要對象，通過(guò)調度獨立除其保障，通過(guò)企業(yè)重組弱其基礎，通過(guò)重新確立電網(wǎng)企業(yè)的功能定位與營(yíng)利模式來(lái)徹底改變其機制，促使其重拾服務(wù)性/公益性/基礎性/專(zhuān)業(yè)性，為經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展貢獻應有的正面價(jià)值。
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山東啟程電氣祝全國人民新年快樂(lè )
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破除利益鏈條比觸動(dòng)靈魂難
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